• BIST 99.639
  • Altın 141,708
  • Dolar 3,5028
  • Euro 3,9236
  • Ankara 18 °C
  • İstanbul 23 °C
  • İzmir 24 °C

Gerçekçi, Tutarlı ve Planlı Belediye Bütçesi Hazırlama Teknikleri - I

Taner Eraslan

1. Giriş

Bütçe, kurumların geleceğe yönelik planlarını hayata geçirmek için kullandığı en önemli araçlardan biridir. Çalışmaların, plana dayalı yürütülmesi gelişmiş ülkelerin en önemli özelliğidir. Plan yaparak geleceği ilişkin öngörülerde bulunulur, geçmişin dersleri bu öngörülere yansıtılarak her defasında biraz daha gerçekçi öngörülerle plan yapılır.

Ne yazık ki plana dayalı çalışma anlayışı, ülkemizde benimsenen ve üzerinde durulan bir konu değildir. Özellikle kamu yöneticilerinde, plan yapmanın ve bu plana dayalı çalışmaları yürütmenin, yönetimi bağlayacağı, kısıtlayacağı ve sapmalar nedeniyle hesap vermek zorunda kalacağı gibi gerekçelerle soğuk bakılan çalışmalardır.

Aslında hesap verme alışkanlığı olan yönetimler için yukarıda yer verilen hususlar olumsuz değil yönetimi geliştirici sonuçlar doğuracaktır.

Konumuza dönersek bütçe, planlamanın önemli bir aracıdır. Kamu idareleri için “bütçe”, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3 üncü maddesinde, “Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge” şeklinde tanımlanmıştır.

Diğer taraftan, gerek 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda gerekse de 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nda da bütçenin tanımı, uygulanması ve hazırlık sürecine yönelik önemli hükümlere yer verilmiştir.

Örneğin, 5393 sayılı Kanun’un belediye bütçesi başlıklı 61.maddesinde; “Belediyenin stratejik plânına ve performans programına uygun olarak hazırlanan bütçe, belediyenin malî yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin verir.” hükümlerine yer verilmiş ve aşağıdaki kuralları da koymuştur:

-Bütçeye ayrıntılı harcama programları ile finansman programları eklenir.

-Bütçe yılı Devlet malî yılı ile aynıdır.

-Bütçe dışı harcama yapılamaz.

-Belediye başkanı ve harcama yetkisi verilen diğer görevliler, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumludur.

Ayrıca anılan Kanun’un Bütçenin hazırlanması ve kabulü başlıklı 62.maddesinde ise “Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunar.” Hükmüne yer verilmiştir.

Bu aşamada, belediye meclisi bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul etmesi, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapmaması ve kabul edilen bütçenin, malî yılbaşından itibaren yürürlüğe girmesi gerekmektedir.

Büyükşehir belediye bütçelerine ilişkin de 5216 sayılı Kanun’u gereği, büyükşehir belediye bütçesi ile ilçe belediyelerinden gelen bütçeler büyükşehir belediye meclisine sunulmakta ve büyükşehir belediye meclisince yatırım ve hizmetler arasında bütünlük sağlayacak biçimde aynen veya değiştirilerek kabul edilmektedir.

Diğer taraftan, büyükşehir belediye meclisi, ilçe belediyelerinin bütçelerini kabul ederken;

a) Bütçe metnindeki kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırı madde ve ibareleri çıkarmaya veya değiştirmeye,

b) Belediyenin tahsile yetkili olmadığı gelirleri çıkarmaya, kanunî sınırlar üzerinde veya altında belirlenmiş olan vergi ve harçların oran ve miktarlarını kanunda öngörülen sınırlarına çekmeye,

c) Kesinleşmiş belediye borçları için bütçeye konulması gerekip de konulmamış ödeneği eklemeye,

d) Ortak yatırım programına alınan yatırımlar için gerekli ödeneği eklemeye,

Yetkisi bulunmaktadır.

Büyükşehir belediye meclisince ilçe belediye bütçelerinde yapılan değişikliklere karşı on gün içinde Danıştay’a itiraz edilebilmektedir.

Bütçe hakkında genel bir değerlendirme yaptıktan sonra, belediye bütçelerinin 2018 yılı hazırlık sürecinin başladığı bir dönemde, somut ve pratik önerilerle, daha tutarlı, gerçekçi ve plana dayalı bütçe nasıl hazırlanmalı sorusuna cevap arayacağız.

Aşağıda verilen örnekler gerçek belediye verileri taşımaktadır. Bu nedenle, uygulamadaki hatalar tartışılarak, bu hataların giderilebilmesine yönelik çözümler de üretilmeye çalışılacaktır.

2. Kuruma Özgü Bütçe Çağrısı Hazırlanmalıdır.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 22 inci maddesinde, belediye başkanlarının, her yıl haziran ayının sonuna kadar stratejik plân ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere birimlere çağrı yapacağı hüküm altına alınmıştır.

Bütçe çağrısı, mevzuat zorunluluğunu yerine getirmek olarak görülmemeli, genel ifadeler içeren bir içerikle hazırlanmamalıdır. Bütçe çağrısında, kuruma özgü kurallara yer verilmeli ve kurumda yaygınlaşan bütçeleme hatalarını giderecek teknik bilgiler bulunmalıdır. Bütçe çağrısıyla, tasarruf tedbirleri, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasına yönelik

Bütçe çağrısının ekinde harcama birimlerinden aşağıdaki tabloları doldurması istenmelidir:

-Gider Bütçe Fişini,

-Ayrıntılı Harcama Programı,

-Hizmet Gerekçesi ve Hedefleri,

-Ödenek Cetveli,

-Performans Hedefleri Tablosu

-Faaliyet Maliyetleri Tablosu,

Yukarıda yer verilen tabloların örnek olarak doldurulmasının faydalı olacağını düşünmekteyim. Bütçe ile birlikte hazırlanması gereken performans programının önemli bir tablosu olan “performans hedefleri tablosu” için bir örnek aşağıda verilmiştir:

ornek-performans-hedefleri-tablosu.png

Şekil 1: Örnek Performans Hedefleri Tablosu

Yukarıda yer verilen tabloda, performans göstergeleri, faaliyet maliyeti, faaliyetin nasıl tanımlandığı ve stratejik amaç ve hedefle nasıl ilişki kurulduğu örneklendirilmiştir. Örneğin, dijital arşiv işinin yıllara sari yapıldığı, 2018 yılında da tamamlanacağı yönünde bir performans göstergesi bulunmaktadır.

Faaliyet maliyetleri ise bu göstergelerle uyumlu ve bütçeye ışık tutacak şekilde, gider fişlerinde yer alacak tutarlar olmalıdır.

Bu tabloda yer almayan gider teklifleri, performans programında genel yönetim gideri olarak gözükecektir.

3. Birimlerin Geçmiş Dönem Bütçeleme Hatalarını ve Bütçe Sapmalarını Ortaya Koyan Özel Tablolar Kullanılmalıdır.

Kamuda 3 yıllık bütçe yapılmaktadır. Mali tablolar da 3 yıllık hazırlanmaktadır. Dolayısıyla, dönemsel karşılaştırmaya elverişli bir mali raporlama her kamu idaresinde mevcuttur.

Bu verilerin, geleceğe yönelik öngörülerde kullanılması şarttır. Öngörülerin başarılı olması, geçmiş hatalardan ders almaya bağlıdır. Birimlerin geçmiş dönemdeki gerçekleşmelerini ve sapmalarını ortaya koyan mali raporların incelemesi oldukça yararlı olacaktır.

Bu raporların okunması, yorumlanması ve geleceğe dönük tahminlerde kullanılması yönünde yönetici kapasitesi mutlaka geliştirilmelidir.

idare-butcesinin-tutarlilik-tespitine-iliskin-tablo.png

Şekil 2: İdare Bütçesinin Tutarlılık Tespitine İlişkin Tablo

Yukarıda yer verilen tabloda, 3 yıl için belediye birimlerinin ne kadar bütçe teklif ettiği, birimlere ne kadar net bütçe ödeneği verildiği ve bu ödeneğin yıl sonu ne kadar kullanıldığı ortaya konulmaktadır.

Personel giderleri bazında yapılan 3 yıllık incelemede aşağıdaki sonuçlar ortaya çıkmaktadır:

-1. yıl verilen bütçe ödenekleriyle yıl sonu gerçekleşme karşılaştırıldığında, 100 istenmiş 84 kullanılmıştır. Birim teklifleri olduğu gibi bütçe ödeneğine dönüşmüş olsa idi 73 olarak gerçekleşecektir.

-2. yıl birimler %2 azaltarak personel gideri teklif edilmiş, bütçe ödeneği ise bir önceki yıla göre %13 fazla verilmiştir. Gerçekleşmedeki artış ise %8 olup, yıllık ekonomik göstergelerle de uyumludur. Bu aşamada meclisten geçen bütçe, birimlerin teklifiyle uyumlu kabul edilmiş, bu durumda da gerçekleşmenin incelenmediği ortaya çıkmaktadır. Birim tekliflerinin olduğu gibi kabul edilmesi yerine, gerçekleşmelerin incelenmesi durumunda daha tutarlı bir bütçe tahminin ortaya konulacağı açıktır.

-3. Yıl birim teklifleri oldukça arttırılmıştır. Bunun nedenin anlaşılması oldukça güçtür. Gerçekleşmenin 26 milyon düzeyinde olduğu bir belediyede, 3. yıl bütçe tekliflerinin %13 arttırılması düşündürücüdür. Tekliflerin altında bir bütçe meclisten geçerek sapma azalmıştır.

Bu inceleme ile şu sonuca varılmaktadır. Birimlerin elinde hazır veriler her yıl güncellenerek bütçe yapılmaktadır. Gerçekleşen bütçe verileri incelenmemektedir.

Yukarıdaki tablo tüm harcama birimleri bazında hazırlanmalıdır.

4. Belediye Bütçe Hazırlık Sürecinde Sıklıkla Yapılan Hatalar

4.1. Gerekçesi Olmadan Ödeneklerin Bir Önceki Yıla Göre Düşürülmesi

odenek-dusurulmesine-iliskin-ornek-tablo.png

Şekil 3: Ödenek Düşürülmesine İlişkin Örnek Tablo

2010 yılından, 2011 yılına artış/azalış oranları incelendiğinde, personel giderlerinin düşürülmesi yönünde bütçe tahmininde bulunulmuştur. (33 milyondan, 32 milyona düşürülmüştür.

Emeklilik veya istifa öngörüsünün fazla olması nedeniyle personel giderlerinde azalış öngörülmesine karşın, böyle bir durumun gerçekleşmediği yılsonu bütçe tutarlarının incelenmesinden anlaşılmaktadır.

Ödenekler gerekçesiz düşürülmesi özellikle personel giderlerinde oldukça önemli bir hata olarak karşımıza çıkmaktadır.

Kaldı ki yıl sonu gerçekleşmelerine bakıldığında böyle bir gelişme olmamıştır. (24 milyondan, 26 milyona çıkmıştır.)

4.2. Bütçe Gerçekleşmeleri Dikkate Alınmadan Bütçe Teklifinde Bulunulması

gerceklesmelerin-dikkate-alinmamasina-iliskin-ornek-tablo.png

Şekil 4: Gerçekleşmelerin Dikkate Alınmamasına İlişkin Örnek Tablo

2011 ve 2012 yılları birlikte değerlendirildiğinde, harcama biriminin, bütçe gerçekleşmelerine göre değil, önceki yıl teklifleri üzerinden bütçe oluşturdukları görülmektedir.

Örneğin, SGK giderleri 2011 yılı gerçekleşmeleri belli iken, bu dikkate alınmaksızın 2012 yılında bir önceki yıl birim teklifi dikkate alınarak bütçe teklifi oluşturulmuştur.

Daha açık ifadeyle, 4,3 milyonluk bir SGK prim ödemesi olan bir biriminin, önceki yıl teklifi olan 6 milyon üzerinden bütçe teklifi yaptığı net olarak görülmektedir.

Bir önceki yıl verileri, bütçe hazırlık döneminde tam olarak ortada bulunmamakla birlikte ilk 6 aylık gerçekleşmeler temmuz ayında mali tablolarda ortaya çıkmaktadır ki bu veriler de gerçekleşmeler için önemli bilgiler vermektedir.

4.3. Analize Dayanmayan Ödenek Artış Talebinde Bulunulması

Aşağıdaki tablo incelendiğinde, personel giderlerinin %12 arttırıldığı görülecektir. Bu denli artış yüksek sayıda personel alımı veya ciddi maaş/ücret artışı ile mümkün olabilecektir. Eğer bu yönde güçlü öngörüler yoksa bütçe teklifinde hata bulunmaktadır.

analize-dayanmayan-butce-teklifi.png

Şekil 5: Analize Dayanmayan Bütçe Teklifi

4.4. Birbiriyle İlişkili Bütçe Ödenek Tekliflerinde Hata Yapılması

Bazı bütçe ödenekleri arasında sıkı bir ilişki bulunmaktadır. Örneğin, personel giderleri ile SGK prim ödemeleri arasında doğru orantı bulunmaktadır. Personel giderleri arttıkça doğal olarak SGK prim ödemeleri de artacaktır.

Aşağıdaki tablo incelendiğinde, personel giderleri arttırılmasına ilişkin teklif olmasına karşın, SGK prim giderleri teklifi azaltılmıştır.

gercekci,-tutarli-ve-planli-belediye-butcesi-hazirlama-teknikleri---i.png

Aşağıda buna ilişkin bir örnek tablo daha verilmiştir. Personel giderinde oldukça yüksek bir artış öngörülmekte ise de SGK prim ödemelerinde ciddi bir düşüş yönünde teklif verilmiştir.

gercekci,-tutarli-ve-planli-belediye-butcesi-hazirlama-teknikleri---i-001.png

Dikkat edilecek olursa gerçekleşmelerle, tahmin veya meclisten geçen bütçe ödenekleri arasında ciddi farklılıklar bulunmaktadır.

Bu durum, bütçe tahminlerinin oluşturulmasında olduğu kadar mecliste de bütçeye ilişkin kapsamlı bir çalışma yapılmadığını göstermektedir.

4.5. Gerçekçi Olmayan Bütçe Tekliflerinde Bulunulması

Bütçe tekliflerinde artış beklentisi istatistiksel bir hesaplamaya dayanmalı veya önemli maliyet bileşenleri ortaya konulmalıdır.

Aşağıdaki tablo incelendiğinde, personel giderlerinde %1,79 oranında bir artıştan yola çıkılarak bütçe teklifinde bulunulmuştur.

gercekci,-tutarli-ve-planli-belediye-butcesi-hazirlama-teknikleri---i-002.png

Henüz gerçekleşmeleri incelemeden bu öngörünün gerçekleşmeyeceği ve önemli sapmalar yaşanacağı açıktır.

Gerekli analize dayanmayan bütçe teklifleri yıl içinde gereksiz bütçe aktarmalarına neden olmaktadır.

gercekci,-tutarli-ve-planli-belediye-butcesi-hazirlama-teknikleri---i-003.png

Az ödenek teklifi yanında oldukça fazla ödenek teklifi de görülebilmektedir. Yanda buna ilişkin örnek verilmektedir.

761.096.- olan SGK prim ödemeleri için bir sonraki yıl 1.251.336.-TL ödenek teklifi düşündürücüdür.

Kaldı ki personel giderinde ciddi bir artış da öngörülmemiştir.

 

4.6. Sıklıkla Yapılan Diğer Hatalar

Belediye bütçelerinde görülen diğer hatalar aşağıda sayılmıştır:

Birimin faaliyet alanıyla ilgili olmayan bütçe ödeneklerinde teklif oluşturulması. Örneğin, temsil ağırlamadan harcama yapmayacak bir birim, bu gider tertibinden ödenek talebinde bulunmaması gerekmektedir.

Faiz veya transfer gibi pek fazla niteliği veya kullanım yeri bilinmeyen ödenek kalemlerinde, birimin kullanma imkanı olmamasına karşın ödenek teklifinde bulunulması,

İz bedeli gibi nedenlerle oldukça küçük tutarda ödenek teklifinde bulunulması,

Ortak giderlerin tek elde toplanmamasından kaynaklı sorunların bütçe çağrısıyla çözülmemesi,

Analitik bütçe sınıflandırmasında, bütçe kanunları ile belirlenmiş asgari değeri aşan ve normal ömrü bir yıldan daha uzun olan mal ve hizmet alımları “sermaye giderleri” için limit altında bütçe ödenek teklifinde bulunulması,

Bütçe hazırlık çalışmalarının yürütülmesi sırasında, ciddi bir yaklaşık maliyet çalışması yapılmamakta, bazen ödenek aktarması da yapılamadığından ödeneksiz harcama yapılabilmektedir.

01- Personel Giderlerinde;

  1. Önceki 2 yılın gerçekleşen (kesin hesap bilgilerinden) personel giderlerinin ortalamasına uygun bir şekilde teklifler oluşturulması,
  2. Personel sayılarındaki artış veya azalış değerlendirilmesi,
  3. Maaş ve ücret artışı öngörüleri değerlendirilmesi,

03- Mal ve Hizmet Alım Giderlerinde;      

a) Mal ve hizmet alımı ya da yapım işi için hizmet gerekçeleri ayrıntılı bir şekilde hazırlanması,

b) Gerçekleştirilmek istenen faaliyetin maliyeti, 2018 mali yılı Performans Programında da yer alması, dolayısıyla, Stratejik Plan ile belirlenen hangi amaç ve hedef kapsamında faaliyetin yapılmak istendiği, performans göstergesi de belirlenmek suretiyle ortaya konulması ve bu belirlemelerinperformans programının ilgili tablolarına aktarılması,

c) Maliyet hesaplamaları ve gider teklifleri oluşturulurken, öncelikle daha önce aynı nitelikli iş yapılmışsa bu maliyetler, yoksa mal alımlarında piyasa rayiç değerleri, hizmet alımlarında işçilik maliyetleri, yapım işlerinde ise kamudan temin edilebilen birim fiyatlar dikkate alınarak ortalama rakamlar üzerinden tespitler yapılması,

d)Sadece zorunlu hallerde döşeme ve demirbaş alımı için ödenek talep edilecek ve ihtiyacın zorunluluğu ayrıntılı bir şekilde gerekçelendirilmesi, döşeme ve demirbaş alımı için ödenek talep edilirken demirbaş standardizasyonu ilkelerine uyulacak ve mevcut imkânlarla yetinme gayreti içinde olunması,

e) Bilgisayar ve bilgi işlem sistemlerinin yenilenmesi ve genişletilmesine ilişkin olarak mevcut kapasitenin etkili, ekonomik ve verimli kullanımı esas alınacaktır. Bu amaçla teklif edilecek ödeneklerde mevcut kapasite ile hizmet hedefleri arasındaki ilişki göz önünde bulundurulması

04- Faiz Giderlerinde; idari işlemlerden kaynaklananlar için ilgili birim tarafından ödenek teklif edilmesi

05- Cari Transferlerinde;  sermaye birikimi hedeflemeyen ve cari nitelikli mal ve hizmet alımını finanse etmek amacıyla karşılıksız olarak yapılan ödemelerdir. Ayni işlemler analitik bütçe sınıflandırmasının kapsamı dışında olduğundan ayni nitelikteki transferler bu kapsamda yer almayacaktır. Transferler nihai olarak kimin yararlandığına göre değil kime ödendiğine göre sınıflandırılması gerekmektedir.

06- Sermaye Giderleri; normal ömrü bir yıldan fazla olan mal ve hizmet alımları ile sabit sermaye edinimleri ve gayri maddi aktiflerin edinimi için yapılan, bütçe hazırlama rehberi ve bütçe kanunları ile belirlenmiş asgari değeri aşan ödeme, buraya gider olarak yazılacaktır.

07- Sermaye Transferlerinde; Mali hizmetler birimi dışında hiçbir müdürlük ödenek koymayacaktır.

08- Borç Verme;  Mali hizmetler birimi dışında hiçbir müdürlük ödenek koymayacaktır.

09- Yedek Ödenekler; Mali hizmetler birimi dışında hiçbir müdürlük ödenek koymayacaktır.

5. Vaat Kapasitesinin Ortaya Çıkarılmaması

Bir belediye düzenli genel yönetim giderleri ile süreklilik arz eden birçok harcamasını yapmak zorundadır. Bu durumda bir sonraki yıl yapabilecekleri, bu giderler dışında, geliri ile borçlanma ile birlikte toplam kaynak hesabına göre ortaya çıkmaktadır.

Dolayısıyla öncelikle zorunlu giderleri ortaya konulmalıdır. Bu giderlerinin niteliği, dağılımı gibi çeşitli yönlerden analizi ve birkaç yıllık gelişimi (trendi) incelenmelidir.

Aşağıda buna ilişkin örnek veri sorgulama kriterleri bulunmaktadır:

-Harcamaların niteliği (mal / hizmet / yapım)

-Harcamaların alım yöntemi               

-Hizmet alımında çalışan sayısı (3 yıllık)

-Süreklilik arz eden hizmet alımlarında sözleşme tutarları (3 yıllık)

-Maliyeti performans programında gösterildi mi?       

-Faaliyetin başlatılmasında tetikleyici makam nedir? 

-Ödenek aktarmasına ihtiyaç duyuldu mu?

-Performans programında yer alan genel yönetim giderlerinin toplamı (3 yıllık)

Yukarıdaki analiz ile belediyenin mali yükümlülükleri ve süreklilik arz eden harcamaları ortaya konulacaktır.

Bu hesaplamalar bir sonraki yıl için hizmet/faaliyet/proje için gerekli olan vaat kapasitesini verecektir.

Taner ERASLAN

İç Denetçi

https://facebook.com/mevzuatdoktoru/

teraslan76@gmail.com

www.tanereraslan.org

Bu yazı toplam 772 defa okunmuştur.
  • Yorumlar 0
  • Facebook Yorumları 0
    UYARI: Küfür, hakaret, rencide edici cümleler veya imalar, inançlara saldırı içeren, imla kuralları ile yazılmamış,
    Türkçe karakter kullanılmayan ve büyük harflerle yazılmış yorumlar onaylanmamaktadır.
    Bu yazıya henüz yorum eklenmemiştir.
Yazarın Diğer Yazıları
Tüm Hakları Saklıdır © 2013 Haberler Ankara | İzinsiz ve kaynak gösterilmeden yayınlanamaz.
Tel : 0 545 221 98 97 | Faks : 0 850 303 80 36 | Haber Scripti: CM Bilişim