• BIST 97.533
  • Altın 145,745
  • Dolar 3,5801
  • Euro 4,0019
  • Ankara 11 °C
  • İstanbul 17 °C
  • İzmir 16 °C

Kamu İdarelerinin 2017 Mali Yılı Performans Programı Hazırlık Çalışmala

Taner Eraslan

Özet

Yeni kamu mali yönetim anlayışı, genel yönetim[2] için stratejik yönetim anlayışının ve iç kontrol sisteminin uluslararası standartlara göre tanımlanmasını, bu kavramların uygulanmasına yönelik temel ilkelerin belirlenmesini sağlamıştır. Bu çerçevede, stratejik yönetim bir kamu idaresinin hedeflerine ulaşabilmesi için doğru stratejiler geliştirmesini, bu stratejileri etkin bir şekilde uygulamasını ve sonuçlarını değerlendirerek hedefine doğru gidip gitmediğini sürekli izlemesini sağlayan yönetim aracıdır.

Dolayısıyla, kamu idarelerinin uzun, orta ve kısa vadeli hedeflerini belirlemesi, kendisine tahsis edilen kaynaklarını da bu hedeflere yönelik kullanması, hedeflere ulaşıp ulaşmadığını sürekli ölçmesi ve değerlendirmesi yeni sistemin ortaya koyduğu önemli bir zorunluluklardır.

Çalışmamızda, uzun vadeli amaçlarını ortaya koyduğu stratejik belge ile yılı bütçesi arasında bağlantıyı kuran performans programını inceleyeceğiz. Çalışmamız, performans programı hazırlık sürecinde kamu idarelerinin karşılaştığı sorunlara, uygulama hatalarına ve çözüm önerilerine değineceğiz. Somut hatalar için inceleyeceğimiz kurum Maliye Bakanlığı olacaktır. Bilindiği üzere, Maliye Bakanlığına, mali anayasa niteliğinde olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer kamu idarelerine rehberlik etme görevi verilmiştir.

Maliye Bakanlığına, Merkezi uyumlaştırma görevi kapsamında, mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması, kamu maliyesi ilkelerinin uygulanması, uluslararası standartlara uygun bütçe sınıflandırmasının belirlenmesi bu görevler verilmiştir.

Söz konusu Kanun’un, “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlıklı 9. maddesi, “Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar.” hükmüne yer vermiştir. Kanun’da bu şekilde belirtilen performans programının, yine anılan Kanun’un 41.maddesinin son fıkrasında da, “Bu raporlarda yer alacak hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştayın görüşü alınarak Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” Denilerek, performans programı için hangi kurumun düzenleme yapma yetkisi olduğu açıklanmıştır.

Kamu idareleri için rehberlik görevi bulunan bir kurumun hazırladığı performans programları ele alınarak, performans programının hazırlanmasında dikkat edilecek hususları tartışacağız.

Anahtar Kelimeler

Performans Programı, Bütçe, Stratejik Plan, Performans Esaslı Bütçe, Performans Denetimi,

Giriş

Stratejik plan, performans programı, bütçe ve faaliyet raporu arasındaki ilişkiye stratejik yönetim anlayışı denmektedir. Bu çerçevede, uzun vadeli amaç ve hedefleri olan, bunları yıllık olarak somutlaştıran ve bütçe ile de rakamsal olarak ortaya koyan kamu idareleri, bu süreci başarılı kurup kurmadıklarına ilişkin hesabı faaliyet raporları ile paydaşlarına vermektedirler.

Bir organizasyonda bu ilişkiler ne kadar kuvvetli kurulmuşsa, stratejik yönetim anlayışının da o kadar başarılı olduğu sonucuna varılmaktadır.

Bu yönetim aracı, performans bütçelemenin başarılı bir şekilde kurulmasını ve uygulanmasını önemsemektedir. Performans bütçeleme, performans yönetimini vurgulayan bir bütçe hazırlık ve uygulama sürecidir ve bu sistemde tahsis kararları hizmet sunumunun etkinlik ve verimliliği temelinde verilmektedir.[3]

Amaç ve hedefler açısından bakıldığında, performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi olarak da tanımlanmaktadır.[4]

Bir diğer tanımlamaya göre ise performans esaslı bütçeleme, kamu hizmetlerine ödenek tahsisi yapılmadan önce yürütülecek her faaliyet ve projenin maliyetlendirilmesini ve ayrıca yürütülecek her faaliyet ve proje için performans hedefleri (etkinlik, verimlilik, kalite, çıktı, sonu. Vs.) oluşturulmasını öngören bir bütçe yönetim sistemidir.[5]

5018 sayılı Kanun ile öngörülen yeni kamu yönetim anlayışının önemli bir bileşeni de performans esaslı bütçelemedir. Performans esaslı bütçenin uygulanabilmesi ise iyi hazırlanmış bir performans programı ile olacaktır.

Performans programı, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelikte[6] ve Performans Programı Hazırlama Rehberinde[7] belirlenen kurallara göre hazırlanması gerekmektedir.

Gerek yönetmelik gerekse rehber kapsamında performans programı hazırlığında dikkat edilmesi gereken hususları açıklamaya çalışacağımız bu çalışmada, öncelikle, bu mevzuat düzenlemeleri hangi usul ve esasları içermektedir, bunları değerlendireceğiz. Sonrasında somut sorunlar ve çözüm önerileri tartışılacaktır.

1. Performans Programları İçin Yönetmelik ve Rehber Yer Alan Önemli Düzenlemeler

Öncelikle performans programı hazırlanmasında kavramsal çerçevenin doğru oluşturulması gerekmektedir. Bu kapsamda, aşağıdaki tanımlamalar oldukça önemlidir.

Performans göstergesi: Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlarıdır,

Performans hedefi: Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir.

Performans programı: Bir kamu idaresinin program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programdır.

Genel yönetim gideri: Faaliyetler ile doğrudan ilişkilendirilemeyen ve faaliyet maliyetlerine dahil edilemeyen giderlerdir.

Faaliyet: Belirli bir amaca ve hedefe yönelen, başlı başına bir bütünlük oluşturan, yönetilebilir ve maliyetlendirilebilir üretim veya hizmetlerdir.

Birçok kamu idaresinde bu kavramların yanlış anlaşıldığını, bu nedenle doğru belirlemeler yapılmadığı görülmektedir.

Diğer taraftan, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olmayan idarelerin performans programı hazırlama zorunluluğu bulunmaktadır. Ayrıca, 2009 yılında yönetmelikte yapılan değişiklikle, birim performans programı uygulamasına son verilmiştir.

Performans programları; idarenin program dönemine ilişkin performans hedef ve göstergelerini, performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını, idareye ilişkin mali ve mali olmayan diğer bilgileri içerecek şekilde mali hizmetler biriminin koordinasyonunda harcama yetkililerinin katılımıyla üst yönetici tarafından idare düzeyinde hazırlanacaktır.

Performans programları; çıktı ve sonuç odaklı bir anlayışla, doğru ve güvenilir bilgiye dayalı, mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak şekilde her yıl hazırlanacaktır. Kamu idareleri performans programı hazırlıklarında Kalkınma Planı, Hükümet Programı, Orta Vadeli Program, Orta Vadeli Mali Plan, Yıllık Program ile stratejik planlarını esas alacaktır.

Performans programlarında yer alan hedef ve göstergelerin sade ve anlaşılır olması esastır.

Kamu idarelerinin performans programını hazırlama süreci, kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin, performans hedef ve göstergelerinin, faaliyetlerin ve bunlardan sorumlu harcama birimlerinin belirlenerek, en geç Mayıs ayı sonuna kadar üst yönetici tarafından harcama birimlerine yazılı olarak duyurulmasıyla başlaması gerekmektedir.

Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Maliye Bakanlığa ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına (Kalkınma Bakanlığına) göndermek zorundadırlar.

Performans programları kamu idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak Bakanlık ve Devlet Planlama Teşkilatında yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilir. 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu gibi düzenlemelerde de performans programının bütçenin hazırlanmasına esas teşkil edeceği hüküm altına alınmıştır.

Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen performans programları Bakanlıklarda Bakan; diğer idarelerde ise ilgili Bakan veya üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanması gerekmektedir.

Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin performans programları, üst yöneticileri tarafından bütçe teklifleri ile birlikte ilgili mevzuatında belirlenen tarihte yetkili organlara sunulmaktadır. Bu kurum ve idarelerin yetkili organlarında kesinleşen bütçe büyüklüklerine göre revize edilen performans programları, sosyal güvenlik kurumlarında ilgili Bakan veya üst yönetici; mahalli idarelerde ise üst yöneticiler tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanmaktadır.

Kamuoyuna açıklanan performans programları ilgili idarelerin internet sitelerinde yayımlanması gerekmektedir.

Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları, Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanan performans programlarını en geç Mart ayının on beşine kadar Bakanlığa ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına; mahalli idareler ise aynı süre içerisinde İçişleri Bakanlığına göndermesi gerekmektedir.

Performans Programı Hazırlama Rehberi kapsamında kamu idarelerinin, aşağıdaki hususları belirlemesi gerekmektedir:

Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedefler

Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetleri

Faaliyet Maliyetleri

  • Performans Hedeflerinin Kaynak İhtiyacı
  • Performans Programının Kaynak İhtiyacı

Rehber kapsamında yine aşağıdaki tabloların hazırlanması gerekmektedir:

Tablo – 1: PERFORMANS HEDEF TABLOSU

Performans hedefi tablosu her bir performans hedefi için ayrı ayrı doldurulur. Amaç ve hedef bölümlerinde performans hedefinin ilgili olduğu stratejik amaç ve hedefe yer verilir.

Performans hedefi bölümünde ilgili performans hedefine yer verilecektir. Açıklamalar kısmında söz konusu hedeflerin belirlenme amaçlarına ve performans hedefinin gerekçelerine kısaca değinilecektir. Daha kapsamlı açıklamalara ise performans programının metin kısmında yer verilecektir.

Performans göstergelerine ilişkin kısımda söz konusu performans hedefini ölçmek için belirlenen göstergelere yer verilir. Bir önceki yıl gerçekleşme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla ilişkin tahmin verileri (t) ve program dönemine ilişkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilir.

Açıklamalar kısmında ise performans göstergelerinin belirlenme amaçlarına ve gerek görülen diğer hususlara yer verilecektir.

Faaliyetlere ilişkin bölümde, ilgili performans hedefine ulaşmak için öngörülen faaliyetlere ve bu faaliyetlerin hangi kaynaklardan ve hangi miktarlarda karşılanmasının planlandığına ilişkin bilgilere yer verilir.

Tablo – 2: FAALİYET MALİYETİ TABLOSU

Faaliyet maliyetleri tablosu performans programı hazırlık çalışmalarında üst yönetici ve harcama yetkilileri tarafından belirlenen her bir faaliyet için sorumlu birimler tarafından ayrı ayrı doldurulacaktır.

Aynı faaliyetten sorumlu birden fazla harcama birimi olması halinde her harcama birimince bu tablo ayrı ayrı doldurulacak olup mali hizmetler birimlerince bu tablolar konsolide edilerek tek bir tablo haline getirilecektir.

Açıklamalar bölümünde ilgili faaliyetin kapsamı, gerekçesi ve önemine ilişkin bilgiler ile faaliyet maliyetinin hesaplanmasına ilişkin hususlara yer verilecektir.

Bütçe Ödeneği: İlgili faaliyet maliyetinin idare bütçesinden karşılanacak tutarlarını ifade etmektedir.

Döner Sermaye: İlgili faaliyet maliyetinin idare döner sermaye bütçesinden karşılanacak tutarlarını ifade etmektedir.

Diğer Yurt İçi Kaynaklar: İlgili faaliyet maliyetinin idarenin bütçe ve döner sermaye kaynakları dışında kalan diğer yurt içi kaynaklardan karşılanacak tutarlarını ifade etmektedir.

Yurt Dışı Kaynaklar: Yurtdışı kaynaklardan temin edilip ilgili mevzuatı gereğince bütçeleştirilmeyen ancak faaliyetin finansmanında kullanılan her türlü borç ve hibeleri ifade eder.

Tablo – 3: İDARE PERFROMANS TABLOSU

Bu tablo performans hedeflerinin toplam maliyetlerinin faaliyet maliyetleri aracılığıyla gösterilmesinin sağlanması amacıyla düzenlenmiştir. Tablo, e-bütçe sistemine girilecek veriler doğrultusunda sistem tarafından otomatik olarak üretilecektir.

Tablo – 4: TOPLAM KAYNAK İHTİYACI TABLOSU

Bu tablo, idarenin toplam kaynak ihtiyacının ekonomik kodlamaya göre toplu şekilde gösterilmesini sağlamak amacıyla düzenlenmiştir. Tablonun faaliyet toplamı sütunu sistem tarafından otomatik olarak üretilecek ancak genel yönetim giderleri ve diğer idarelere transfer edilecek tutarlara ilişkin veriler manuel olarak girilecektir.

Tablo – 5: FAALİYETLERDEN SORUMLU HARCAMA BİRİMLERİNE İLİŞKİN TABLO

Performans programı hazırlama ve uygulama sürecinde harcama birimleri önemli role sahip olacaktır. Bu tabloya, faaliyetlerden sorumlu harcama birimlerinin net bir şekilde izlenebilmesi için rehberde yer verilmiştir. Bu tablo, performans programı hazırlama sürecinde üst yönetici ve harcama yetkililerinin Mayıs ayının sonuna kadar yürüteceği ortak çalışmalar neticesinde ortaya çıkacak performans hedefi, faaliyet ve sorumlu birimler temel alınarak doldurulacaktır.

2. Kamu İdarelerinin Performans Programlarında Sıklıkla Yapılan Hatalar

2.1. Performans Göstergelerine İlişkin Hatalar

Performans göstergelerinde aşağıdaki hatalar yapılmaktadır:

Performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ölçebilecek göstergeler belirlenmemektedir.

 

Performans Hedefi

Performans Göstergesi

Ölçü Birimi

2013

2014

2015

Dava süreçleri hızlandırılacak, etkinleştirilecek ve mütalaa kapasitesi geliştirilecektir.

Verilen hukuki mütalaa sayısının talep edilen mütalaa sayısına oranı

Yüzde

100

100

100

Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 81

 

 

               Eğer her yıl yüzde yüz ise, göstergenin performans hedefine ulaşmayı ölçmeyi sağlaması mümkün değildir.

Ölçülebilir, ulaşılabilir, güvenilir veri sunacak nitelikte olmayan göstergeler belirlenmektedir.

 

Performans Hedefi

Performans Göstergesi

Ölçü Birimi

2013

2014

2015

Kayıtlı ekonomiyi büyütmeye ve genişletmeye öncelik verilmek üzere kamusal mali denetim icra edilecek ve vergi denetiminin etkinliği artırılacaktır.

Kayıt dışı ekonominin oranını düşürmek

Puan

0,7

0,2

0,2

Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 71

 

Kayıt dışı ekonominin oranını düşürmek, ölçülebilir ve ulaşılabilir bir gösterge değildir. Bunun nedeni sadece bu idare ile ilgili olmayan birçok kamu idaresini de ilgilendiren bir alan olup, hesaplamada kullanılan değişken veriler oldukça fazla ve belirsizdir.

Kaldı ki, Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğünün 2014 Mali Yılı Faaliyet Raporu incelendiğinde, söz konusu performans göstergesi için “veri elde edilememiştir” notu düşülmüştür.

Hem geçmiş dönemlerin hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriyle karşılaştırılabilir nitelikte olmayan göstergeler belirlenmektedir. (Sayfa: 48)

 

Performans Programının Yılı

Performans Göstergeleri

Göstergeler

2011 Yılı

2012 Yılı

2013 Yılı

2014 Yılı

2015 Yılı

2013

Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış

(t-1)

0

t

0

(t+1)

0,2

  

Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı

(t-1)

0

t

0

(t+1)

50,24

  

2014

Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış

 

(t-1)

0

t

0

(t+1)

0,2

 

Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı

 

(t-1)

0

t

50,24

(t+1)

50,66

 

Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı

 

(t-1)

0

t

20,24

(t+1)

21,3

 

Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin GSYH'ye oranı

 

(t-1)

0

t

0

(t+1)

0,1

 

2015

Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalışı

 

 

(t-1)

2,93

t

0,02

(t+1)

0,12

Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı

 

 

(t-1)

50,09

t

51,85

(t+1)

52,13

Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı

 

 

(t-1)

20,84

t

19,93

(t+1)

20,03

Kaynak: Maliye Bakanlığının 2013, 2014 ve 2015 Yıllarına Ait Performans Programlarında Derlenmiştir.

Açıklama: Rehberde, bir önceki yıl gerçekleşme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla ilişkin tahmin verileri  (t)  ve program dönemine ilişkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilmesi gerekmektedir.

 

Yukarıdaki tablo incelendiğinde, performans göstergeleri olarak belirlenen ölçütlerin yıllar itibariyle değişkenlik gösterdiği görülecektir. Örneğin, “Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin GSYH'ye oranı” göstergesine 2014 yılında yer verilmiş, ancak, 2015 yılında yer verilmemiştir. Gösterge olmasından vazgeçilmiş ise en azından buna ilişkin bir açıklamanın yer alması yerinde olacaktır.

Diğer bir husus ise “Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış” göstergesine, 2013 yılı Performans Programında 2013 yılı için “0,2” olarak tahmin edilmiş, 2014 Performans Programının hazırlandığı cari yıl olan 2013 yılında ise bu tahmin “0” olacağı öngörülmüştür.

Bu fiilen mümkün olmamakla birlikte, 2015 yılı Performans Programında aynı yılın yani 2013 yılının gerçekleşen gösterge değeri ilginç bir şekilde “2,93 olmuştur.

Diğer bir ilginç durum da Gelir Politikaları Genel Müdürlüğünün 2013 Faaliyet Raporu incelendiğinde aşağıdaki tablo ile karşılaşmaktayız.

2013 yılı için faaliyet raporunda gerek hedef gerekse yılsonu gerçekleşme performans programı ile uyumlu değildir.

Diğer taraftan, faaliyet raporunda yer alan bu tablo incelendiğinde performans programında olmayan göstergelerin olduğu görülecektir.

Maliye Bakanlığına ait 2015 Yılı Performans Programında yer alan performans göstergeleri aşağıdaki şekildedir.

 

Performans

Göstergesi

Ölçü Birimi

2013

2014

2015

Değerlendirmelerimiz

Stratejik planda yer alan göstergelerin izlenme oranı

Yüzde

81

81

86

İzlenme çalışması yapılmayacak gösterge nasıl seçilmiştir? Eğer izlenme çalışması yapılmayacaksa gösterge olmasının anlamı olmayacaktır.

Alınan şüpheli işlem bildirimi (ŞİB) sayısı

Adet

25592

28000

30000

Şüpheli işlem bildirimi alınması idareye bağlı bir durum olmadığı için tamamen edilgen olunan bir konuda gösterge oluşturulması hatalıdır.

Mali yönetim ve kontrol alanına ilişkin olarak revize edilen mevzuat sayısı

Adet

1

5

5

Revize edilmesi düşünülen mevzuat hangi hukuki normlardan oluşmaktadır. Kanun, yönetmelik, genelge, rehber vb. Revize edilmesinden anlaşılması gereken de tanımlanmamıştır. Değişiklik, kaldırılması vb.

Merkezi yönetim bütçe açığının GSYH içindeki payı

Yüzde

-1,2

-1,4

-1,1

Merkezi yönetim açısından böyle bir öngörüde bulunması da yerinde değildir. Maliye Bakanlığının bütçe açığını azaltmak değil hesaplamak gibi bir görevi bulunmaktadır.

 

 

2.2. Performans Hedeflerine İlişkin Hatalar

İdare performans hedefleri belirlenirken aşağıdaki hatalar yapılmaktadır:

Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle ilişkili, stratejik amaç ve hedefin ancak o yıl itibariyle ne kadarının gerçekleştirileceğine yönelik daha sayısal ve somut olmasına dikkat edilmemektedir.

 

STRATEJİK HEDEF

PERFORMANS HEDEFİ

Stratejik yönetimi, insan kaynaklarını, teşkilat yapısını, teknolojik altyapıyı ve kurumsal kültürü geliştirmek

Stratejik yönetim, insan kaynakları, teşkilat yapısı ve teknolojik altyapı geliştirilecektir.

Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 86

 

 

Yukarıda yer verilen, performans hedefi, stratejik hedefle hemen hemen aynıdır. Dolayısıyla, daha sayısal veya o yıla ilişkin neler yapılacağına ilişkin bir öngörü vermemektedir.

İdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleştirilebilir nitelikte performans hedefi belirlenmemektedir.

Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmemektedir.

Belirli, ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olmasına dikkat edilmemektedir.

Çıktı-sonuç odaklı olmasına dikkat edilmemektedir.

2.3. Faaliyetler Belirlenirken Yapılan Hatalar

Faaliyetler Belirlenirken aşağıda yer alan hususlar dikkate alınmamaktadır:

İdarenin görev ve yetkileri çerçevesinde yürüteceği ve elindeki kaynakları tahsis edeceği iş ve hizmetleri yansıtmamaktadır.

Performans hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak belirlenmemektedir.

Aynı hedef altındaki faaliyetler birbirleriyle çelişmekte veya hedefin gerçekleşmesi açısından tamamlayıcı olmasına nitelikte olmasına dikkat edilmemektedir.

Bir hedefe yönelik olarak fazla sayıda faaliyet belirlenmektedir. Benzer nitelik taşıyan faaliyetler ayrı ayrı gösterilmekte ve tek bir faaliyet olarak belirlenmesine dikkat edilmemektedir.

Hedefin gerçekleşmesine ne ölçüde katkı sağlayacağı tanımlanabilir nitelikte değildir.

Uygulanması mümkün olmayan faaliyetler belirlenmektedir.

Maliyetlendirilmesi mümkün olmayan faaliyetler belirlenmektedir.

2.4. Faaliyet Maliyetlerinin Belirlenmesine İlişkin Hatalar

Faaliyet maliyetleri belirlenirken aşağıdaki hususlara dikkat edilmemektedir:

Her bir faaliyet için hesaplanacak maliyet tutarlarından bütçe kaynakları ile finanse edilen kısımları analitik bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlarına uygun olarak belirlenmesine dikkat edilmemektedir.

Maliyetlendirmelerde girdi fiyatları ve diğer ekonomik değerler gerçeği ortaya koymamakta, tahmini belirlemeler gerçekçi öngörülere dayanmamaktadır.

Kaynaklarla faaliyetler arasındaki ilişki iyi kurulmamakta, kullanılacak olası oransal yöntemler tutarsız ve açıklanamamaktadır.

 

Aşağıdaki tablo Maliye Bakanlığının 2015 Yılı Performans Programından alınmıştır:

Yandaki tabloda yer alan “Muhakemat ve Hukuki Danışmanlık” faaliyetinin maliyetine ilişkin ayrıntılarına bakıldığında, anılan genel müdürlüğün bütçesi verdiği değerlendirilmiştir. Örneğin mal ve hizmet alımları ile sermaye giderleri ne için kullanılacaktır? Genel yönetim giderleri olmayacak mıdır?

Bu nedenle müdürlük bütçesinin bir havuz faaliyet maliyeti şeklinde dağıtılması, performans programı hazırlanmasına ilişkin anlayış ile ters düşmektedir. Kaldı ki performans göstergeleri ile uyumlu bir faaliyet maliyeti de olmadığı için ölçülebilir bir idare performans hedefi ortaya çıkmamıştır.

Yine aynı şekilde yandaki tabloda, genel yönetim faaliyeti şeklinde bir faaliyet ve maliyetlerine rastlamaktayız. Bu faaliyet ise 3 birim ile ilişkilendirilmiştir. Söz konusu faaliyet maliyetinin bu 3 birim arasında dağılımı nasıl yapılacaktır?

Diğer bir ifade ile performans göstergeleri ile yandaki maliyet ayrıntılarının ilişkilendirilmesi mümkün değildir. Bu durumda göstergeleri belirlemenin bir anlamı olmayacaktır.

3. Sayıştay Tarafından Yapılacak Performans Programlarının Denetimi

TBMM tarafından, 03/12/2010 tarihinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunun[8] kabul edilmesiyle birlikte, 5018 sayılı Kanun kapsamında hazırlanması gereken birçok rapor denetim konusu olmaya başlamıştır.

6085 sayılı Kanun’un kamu idarelerinde yapılan denetimi düzenlilik ve performans denetimi şeklinde ikiye ayırmıştır. Anılan Kanun’a dayanılarak çıkarılan “Sayıştay Denetim Yönetmeliği”[9] ile de bu denetim çerçevesi belirlenmiştir.

Söz konusu Yönetmelik’in performans denetiminin raporlanması başlıklı 23.maddesinde;

Denetim sonucunda, plan, program ve bütçe sistematiği açısından iyileştirilmesi gereken alanlar ve bu alanların iyileştirilmesi için geliştirilen öneriler denetim raporuna alınır. Bu çerçevede;

a) Stratejik plana ilişkin konularda gelişme olup olmadığı,

b) Stratejik plan performans programı ilişkisinin güçlendirilip güçlendirilmediği,

c) Bir önceki raporda yer alan ve iyileştirilmesi gereken performans hedeflerinde bir iyileşme sağlanıp sağlanmadığı,

ç) Faaliyetler ve performans göstergelerinin standartlara ve program sistematiğine uygun olup olmadığı

raporlanır.” Düzenlemesine yer verilmiştir.

Diğer taraftan, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, Türk hukuk sistemi ve genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları çerçevesinde Sayıştay meslek mensupları ve Sayıştay Genel Kurulunun görüş ve önerileri dikkate alınarak hazırlanan “Performans Bilgisi Denetimi Rehberi (v.1)” 01.04.2013 tarihli Başkanlık oluru ve 2013/10 sayılı Genelge ile yürürlüğe konmuştur. Performans Bilgisi Denetimi Rehberinde değişiklik yapılma ihtiyacı üzerine, Rehber yeniden düzenlenmiş ve Denetim Planlama ve Koordinasyon Kurulunun 02.12.2014 tarih ve 2014/14 sayılı toplantısında görüşülerek, “Performans Denetimi Rehberi (v.2)” adı altında kabul edilmiş ve 15.12.2014 tarihinde Sayıştay Başkanı tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir.[10]

Bu denetim rehberinde performans programı için aşağıdaki kontrollerin yapılması öngörülmüştür[11]:

 

Performans Programı Değerlendirme Kriterleri

Mevcudiyet: Performans programının yayımlanmış olması.

Zamanlılık: Performans programının yasal süreler içerisinde hazırlanması.

Sunum: Performans programının şekil ve içeriğinin ilgili mevzuata uygun olarak hazırlanması.

İlgililik: Performans hedeflerinin hedefle, performans göstergelerinin de performans hedefleriyle ilgili olması.

Ölçülebilirlik: Performans hedeflerinin veya göstergelerin ölçülebilir olması.

İyi tanımlanma: Performans hedeflerinin açık ve net bir tanımının olması.

 

 4. Sonuç

Yeni kamu mali yönetim sisteminin en önemli bileşeni stratejik yönetim anlayışıdır. Bu yaklaşım, amaç ve hedeflere yönelik faaliyet belirlemeyi, faaliyet maliyetlerini de bu çerçevede tahmin ederek bütçe süreciyle ilişkilendirmeyi amaçlamaktadır.

Bu yaklaşımın başarılı uygulanması performans programının da iyi hazırlanmasına bağlıdır. İdareler 5 yıllık stratejik planlarıyla, vizyon, misyon, amaç ve hedef belirlemektedir. Bu uzun vadeli belirlemelerin, yıllık tahmini performans programı ile ortaya konulmaktadır. Diğer bir anlatımla, stratejik plan ile bütçe arasında köprü performans programıdır.

Performans programlarında, idare performans hedeflerinin oluşturulmasında, performans göstergelerinin belirlenmesinde, faaliyetlerin tanımlanmasında ve faaliyetlerin maliyetlendirilmesinde hatalar yapılmaktadır.

Tüm bu hatalar aslında faaliyet raporunda ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, idarelerin performans programı hazırlarken, faaliyet raporundaki sorunlara eğilmeleri gerekmektedir. Hangi göstergelerin hatalı, hangi faaliyet maliyetlerinde ciddi sapmalar var veya hangi hedefler gerçekçi ya da somut değil faaliyet raporunda bir sorun olarak idarelerin karşısına çıkmaktadır.

 


[1] Bakırköy Belediyesi teraslan76@gmail.com

[2] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3.maddesine göre genel yönetim,  “Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareleri,” ifade etmektedir.

[3] HERZOG, J. Richard. “Performance Budgetting: Descriptive, Allegorical, Mythical, And Idealistic”, International Journal of Organization Theory and Behavior, Spring 2006; 9 (1), s. 72-91.( ilk alıntı: Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, MANİSA Doç. Dr. Birol KOVANCILAR Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, MANİSA Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Teorik ve Pratik Sorunları YÖNETİM VE EKONOMİ Yıl:2012 Cilt:19 Sayı:1 Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. MANİSA)

[4] MUTLUER, M. Kamil &ÖNER Erdoğan &KESİK Ahmet. Bütçe Hukuku. İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları 99, İstanbul.2005.

[5] AKTAN, Coşkun Can & TÜĞEN, Kamil. “ Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi”. Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme. Ed. Coşkun Can AKTAN, Ankara: seçkin Kitabevi. 2006.

[6] Resmi Gazete Tarihi: 05.07.2008 Resmi Gazete Sayısı: 26927

[7] Rehber ve eklerine Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün internet sayfasında ve http://peb.bumko.gov.tr/TR,2525/rehberler.html linkinden ulaşılabilir.

[8] Yayımlandığı R.Gazete : Tarih: 19/12/2010 Sayı : 27790

[9] Resmi Gazete Tarihi: 17.12.2011 Resmi Gazete Sayısı: 28145

[10] http://www.sayistay.gov.tr/mevzuat/d%C3%BCzenlilik/rehber.asp

[11] Performans Denetimi Rehberi, Sayfa: 22

Bu yazı toplam 3030 defa okunmuştur.
  • Yorumlar 2
  • Facebook Yorumları 0
    UYARI: Küfür, hakaret, rencide edici cümleler veya imalar, inançlara saldırı içeren, imla kuralları ile yazılmamış,
    Türkçe karakter kullanılmayan ve büyük harflerle yazılmış yorumlar onaylanmamaktadır.
    Yazarın Diğer Yazıları
    Tüm Hakları Saklıdır © 2013 Haberler Ankara | İzinsiz ve kaynak gösterilmeden yayınlanamaz.
    Tel : 0 545 221 98 97 | Faks : 0 850 303 80 36 | Haber Scripti: CM Bilişim